社会信用体系建设法将全方位影响政府采购信用管理既有格局
■ 张泽明
前不久，《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）正式发布，意味着我国在社会信用管理方面又向前迈进了一大步。虽然该法刚开始向社会征求意见，并未定稿，但从目前的条文表述来看，其立法布局与具体规定将会对政府采购信用管理产生全方位的影响。如何在该立法引领的信用管理法治化浪潮中守法用法，依法维护好自身权益，是摆在政府采购各利益相关方面前不容小觑的重要课题。
政府采购领域迫切呼唤社会信用管理顶层立法
信用管理是目前应用越来越广泛的一种社会管理手段，而政府采购是应用信用管理手段的重点领域。将供应商列入不良行为记录名单，一定时间内禁止其参加政府采购活动，依据严重失信主体名单对供应商进行联合惩戒等，都是政府采购领域常用的信用管理手段。
但由于信用管理尚未形成完整法律体系，缺少专门的基本法律对涉及信用管理的法律概念和具体法律程序进行准确定义，以及对信用管理有异议的信用主体救济措施尚不明晰，导致包括政府采购在内的社会各领域准确规范应用信用管理面临一定阻碍，且实践中也随之出现不少失信惩戒扩大化的案例。
因此，构建比较完整的信用管理法律体系，尤其是尽快出台法律层级的信用管理规范，是政府采购行业乃至社会各界共同的迫切期待。前不久，社会信用体系建设法公开征求意见。笔者认为，这正是回应社会关切，搭建信用管理法律体系四梁八柱的重要举措。
从目前政府采购信用管理的规范性文件体系来看，行业内已形成以《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）和《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）两个政策性文件为顶层指导，以《全国公共信用信息基础目录（2022年版）》《全国失信惩戒措施基础清单（2022年版）》为基本规范，以政府采购法及其实施条例为代表的一系列政府采购法律规范性文件体系为具体遵循，着力落实《关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》（财库〔2016〕125号）和部门失信联合惩戒备忘录、地方失信联合惩戒备忘录的基本信用管理格局。笔者认为，如果社会信用体系建设法和与之配套的相关法律、法规正式颁布实施，将会有效解决现有政府采购信用管理体系顶层设计不完整的问题，弥补信用管理缺乏法律层级文件的缺陷。
社会信用体系建设法对政府采购领域影响巨大
目前，《征求意见稿》对信用管理的相关法律概念进行了严格定义，对信用管理程序尤其是失信惩戒程序和信息主体救济程序进行了规范，并对实践中容易混淆的问题进行了澄清，为信用行业发展指明了方向。《征求意见稿》显示的信用管理基本导向，对监管部门的信用管理、政府采购各方当事人的执行都将产生重大影响。
对于监管部门的影响，主要体现在监管手段得以拓展，但随之而来的挑战是信用监管职能行使必须严格依照法定程序。具体来说，监管部门要做好以下三方面的调整工作。
一是要建立信用记录制度。按照《征求意见稿》第五条和第八条要求，监管部门要建立管理对象和行业市场主体的信用记录，用于数据共享和分级分类监管。《征求意见稿》第八条规定，符合条件的领域要依法设列严重失信主体名单，并对严重失信主体名单进行了定义。这实际是将现有做法升格为法律，政府采购领域显然也需要设列。《征求意见稿》第三十五条还规定，各监管部门对代理服务机构有加强信息披露的责任。
二是要依法进行失信惩戒管理。《征求意见稿》第九十二条设立了严重失信主体名单管理制度，规定设列该名单必须以法律、法规为直接依据，取消了暂不具备条件的可由该领域主管（监管）部门以部门规章形式确定的现行做法，进一步收紧权限，最大限度从程序上避免失信惩戒过惩不当。
值得注意的是，《征求意见稿》第九十条还明确了行政处罚类联合失信惩戒措施应依照行政处罚程序行使。换言之，行政机关不能因为市场主体上了严重失信名单，就立即在本领域对其进行减损权利或增加义务的行政处罚类惩处，而应按照法律法规，判定是否可进行行政处罚并严格按照行政处罚程序执行。这其实是在法律层级对基层联合惩戒中出现的一些“荒腔走板”行为进行纠正，对惩戒原则进行澄清与释明，避免监管部门的乱作为。这也值得政府采购领域深入领会并加以重视。
三是要有效使用信用报告并依法处理信息。《征求意见稿》第二十一条规定了行政机关推广应用第三方信用报告的责任，并应向社会公开代理机构信用信息。《征求意见稿》第九十八条规定了监管部门不得以任何形式向申请信用修复的主体收取费用，应当建立完善信用修复协同机制，及时同步更新失信行为纠正后的信用修复信息。《征求意见稿》第一百零一条规定了国家机关工作人员在信用信息管理、信用监督管理、信用修复等过程中的法律责任。
《征求意见稿》对采购人在政府采购活动中守信用信也提出了更高要求。
一方面，《征求意见稿》在法条布局谋篇上，将政务诚信建设一章列于政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设四大领域之首，足以显示其对规范政务诚信的高度关注，采购人更应当对守信用信高度重视。
另一方面，采购人守信的法律约束得到加强。《征求意见稿》多项条款明确指出，行政机关和公务员在政府采购领域（包括政府和社会资本合作领域）的守信义务，通过建立公务员诚信档案、失信问责、政务诚信纳入政府绩效考核、项目守信承诺纳入政府方信用记录等多项措施，试图构建有效的政府和公务人员失信惩罚体系。如，第十七条和第二十条明确指出，行政机关应当加强政府采购领域政务诚信建设，严格监督采购人在项目履约验收环节的信用状况，依法处理采购人及有关责任人在政府采购活动中的违法失信行为。行政机关应当将项目守信履约情况与实施成效纳入项目政府方责任人信用记录。
此外，采购人要依法履行好守信激励措施。《征求意见稿》第八十八条明确规定，对信用状况良好的信用信息主体，在公共资源交易中，国家机关在法定权限范围内，可以在同等条件下予以优先考虑。
对采购代理机构和供应商而言，《征求意见稿》现有表述同步提高了他们的守信权利与义务。
一是规范了信用异议程序，使得代理机构和供应商在对信用管理产生不认同时，可以采取异议、投诉、行政复议、诉讼等多种方式行使救济权。
二是建立了信用承诺制度。《征求意见稿》第七条要求在事前、事中、事后监管中，全面建立信用承诺制度，对于相关方履行承诺情况要记入信用记录。代理机构和供应商如果有失信行为，法律制约力更加强大。
三是明确了信用信息查询免费。《征求意见稿》第九十四条规定，全国公共信用信息共享平台、地方公共信用信息共享平台应当向信用主体提供不限次数的免费查询服务。这样一来，无论是代理机构还是供应商，在参与政府采购过程中依然可以延续原有通过“信用中国”免费查询信用信息的工作模式。
社会信用体系建设法影响力真正发挥作用还有待时日
一是社会信用体系建设法目前首次向社会征求意见，条文尚未最终定稿，许多条款细节需要在征求意见后予以修改，一些监管理念和措施仍需在征求意见中进一步得到酝酿、补充、提炼并取得广泛共识。比如，纪检监察机关正在力推的行贿黑名单制度如何有效融入社会信用治理，在征求意见稿中就未见表述，因此，仍有不少程序细节有待进一步研究。以此类推，社会信用体系建设法最终将对政府采购形成何种影响，还存在一定变数。
二是从立法程序上看，社会信用体系建设法距离真正成为法律还有若干环节。按照立法程序，社会信用体系建设法草案在征求意见提交到国务院后，需进入全国人大常委会的年度立法工作计划，经《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定的全国人大常委会三审程序之后，才能经国家主席签署生效，成为正式法律施行。目前，在《立法法》的修正草案中也没有改变立法的三审程序。全国人大常委会2022年度立法工作计划、国务院2022年度立法工作计划均未将社会信用体系建设法纳入立法计划。因此，社会信用体系建设法征求意见稿距离真正成为法律尚需时日。
三是信用管理的实践进展可能使法条表述出现调整。信用管理是正在发展中的社会管理手段，尤其是信息技术的快速迭代，使得信用管理实践发展也很迅速。外界最初设想的法律名称为社会信用法，但目前名称暂定为社会信用体系建设法。这说明，即便该法正式颁布实施，信用建设的实践脚步也不会停滞。在社会信用体系建设法正式颁布实施前的阶段，信用管理的理论与实践发展，也可能对该法最终成文定稿造成一定影响，使得该法对信用社会关系的调整出现微调。
无论如何，信用管理的大方向已经通过社会信用体系建设法的征求意见稿比较清晰地显现出来了。因此，政府采购各利益相关方应当早做准备，尽快调整，跟上信用管理的时代大势。
中国政府采购报
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